Le texte de mon rapport pour avis devant la commission des finances du Sénat, le 6 mai 2015.

 

Le Sénat va examiner dans quelques jours, en deuxième lecture, le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Notre avis sur ce texte, en première lecture, avait été notamment l’occasion de déplorer l’absence de réponse apportée par le Gouvernement aux questions financières résultant des transferts de compétences prévus par la version initiale du projet de loi.

Les régions, dont les compétences sont élargies bénéficieront‑elles de nouvelles ressources ? D’aucuns ont évoqué une part plus importante de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour financer les nouvelles compétences régionales… mais au détriment de quel niveau de collectivités territoriales ?

Ces questions devraient être traitées lors de l’examen du projet  de loi de finances pour 2016 et la commission des finances pourra alors largement en débattre.

Toutefois, il m’a semblé important d’informer dès maintenant la commission des finances de certaines modifications apportées par l’Assemblée nationale avant l’examen du texte en deuxième lecture au Sénat : c’est l’objet de la présente communication, qui se focalise donc sur les dispositions financières et fiscales de la réforme territoriale.


 

  1. 1.    La métropole du Grand Paris (article 17 septdecies)

En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement du Gouvernement qui modifie profondément l’architecture de la métropole du Grand Paris prévue par la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).

Cet article a encore été modifié par l’Assemblée nationale, qui a notamment prévu une phase transitoire entre 2016 et 2021, s’agissant des ressources fiscales de la métropole.

Le texte qui nous est transmis prévoit un EPCI à statut particulier, la métropole du Grand Paris, des communes membres et, entre l’échelon communal et l’échelon métropolitain, des « établissements publics territoriaux » (EPT).

Ces EPT reprendront les limites des EPCI actuels et relèveront du régime des syndicats de communes : ils ne seront donc pas des EPCI à fiscalité propre. En d’autres termes, il n’y aura pas « deux niveaux d’EPCI à fiscalité propre ».

La question qui se pose, du point de vue de la commission des finances, est évidemment celle de la répartition des ressources entre ces trois échelons, et notamment entre la métropole et les établissements publics territoriaux (EPT).

Contrairement à ce qu’avaient pu souhaiter certains, il n’y aura pas, à terme, de partage de la fiscalité économique :

  • la métropole percevra la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la CVAE, ainsi que les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER) et la TASCOM ;
  • Les EPT percevront la taxe sur les ordures ménagères (TEOM), la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE) et la taxe de séjour ; ils bénéficieront également chacun d’un « fonds de compensation des charges territoriales », abondé par leurs communes membres, en fonction des charges transférées ;

 

  • Les communes percevront les taxes ménages.

Par ailleurs, sera mise en place une « dotation de soutien à l’investissement territorial », versée par la métropole aux communes et aux EPT. Son montant sera lié à l’évolution des produits de CVAE et de CFE. Sera également mise en place une « dotation de solidarité communautaire », versée par la métropole aux communes, à des fins péréquatrices.

Enfin, la métropole percevra la dotation globale de fonctionnement (DGF) des EPCI, ce qui ne sera pas le cas des EPT.

Ce système sera en vigueur à partir de 2021, avec, à terme, un taux unique de CFE sur tout le territoire de la métropole. Entre 2016 et 2020, l’Assemblée nationale a prévu une période transitoire au cours de laquelle les EPT et la commune de Paris percevront la CFE.

  1. 2.    Les emprunts toxiques (article 32 bis)

L’article 32 bis concerne les emprunts toxiques contractés par les collectivités territoriales.

Comme vous le savez, l’appréciation brutale du franc suisse en janvier dernier a entrainé une augmentation considérable des intérêts dus par certaines collectivités.

Le surcoût pourrait se chiffrer à « plusieurs centaines de millions d’euros voire un milliard » d’après Christian Eckert.

Il serait donc nécessaire de doubler le montant du fonds de soutien. À ce stade, l’article 32 bis prévoit simplement d’augmenter la part des indemnités de remboursement anticipé (IRA) pouvant être prises en compte par le fonds, de 45 % à 75 %.

  1. 3.    Le Haut conseil des territoires (article 1er bis)

L’Assemblée nationale a introduit en première lecture un article relatif au Haut Conseil des territoires, instance de concertation entre l’État et les collectivités territoriales.

Elle a en fait repris, pour l’essentiel, les dispositions qu’elle avait introduites lors de l’examen du projet de loi MAPTAM, qui prévoient notamment une consultation sur la politique à l’égard des collectivités et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques.

Je rappelle que le Sénat avait, à l’époque, décidé de supprimer ce Haut Conseil. Nous verrons quel sort la commission des lois et le Sénat réserveront à cet article, mais, pour ma part, je souhaiterais tout de même souligner qu’il me semble qu’il sera nécessaire, à terme, de mettre en place une vraie concertation avec l’État, quelle que soit la forme qu’elle prenne.

  1. 4.    Redevance de mouillage (article 18 A)

L’article 18 A instaure une « redevance de mouillage » dans les aires marines protégées. Cet article a été introduit par le Sénat en première lecture, supprimé en commission à l’Assemblée nationale puis réintroduit en séance publique.

Destiné à l’origine à permettre à la Corse de lutter contre l’afflux de navires provenant de Sardaigne, où ils sont désormais taxés, ce dispositif a fait naitre de nombreuses inquiétudes au sein de la filière nautique. Le montant initialement prévu s’élevait à 20 euros par mètre et par jour, mais il est désormais prévu qu’il soit fixé par décret.

Pour ma part, je souligne qu’il s’agit uniquement d’une possibilité pour les collectivités territoriales et les établissements publics concernés.

  1. 5.    Amendes communautaires (article 33)

L’article 33, relatif à la participation des collectivités aux sanctions financières prononcées à l’encontre de l’État pour manquement au droit communautaire, a été profondément remanié à l’Assemblée nationale.

Je rappelle que nous avions souligné en commission des finances que le champ de la responsabilité des collectivités était insuffisamment circonscrit et que la contribution des collectivités était fixée après simple avis d’une commission, qui ne comportait pas de représentant des collectivités. Sur tous ces points, notre commission a été entendue.

En revanche, demeure la question de la capacité effective des collectivités à faire face à ces sanctions financières, dont le montant peut être très important.

 

 

  1. 6.    Conditions de création des communautés urbaines et des communautés d’agglomération

Comme vous le savez, l’Assemblée nationale a fixé à 20 000 habitants la taille minimum des EPCI ; ce seuil peut être abaissé à 5 000 habitants sous certaines conditions (densité démographique, fusion récente, zone de montagne).

Par ailleurs, l’article 21 bis B, introduit à l’Assemblée nationale, vise à assouplir les conditions démographiques de création des communautés urbaines et des communautés d’agglomération.

Ainsi, le seuil de 250 000 habitants pour créer une communauté urbaine ne s’appliquerait pas aux EPCI comprenant une commune qui a perdu la qualité de chef-lieu de région en raison de la modification de la carte des régions. Sept chefs-lieux seraient concernés : il s’agit de Caen, Châlons‑en-Champagne, Besançon, Limoges, Metz, Amiens et Poitiers. Les communautés d’agglomération auxquelles appartiennent ces villes pourraient devenir des communautés urbaines, si la majorité de leurs communes membres en décidaient ainsi avant le 1er janvier 2020.

De plus, ce même article 21 bis B permet à des EPCI qui ne comprennent aucune commune de plus de 15 000 habitants mais dont la plus grande commune appartient à « une unité urbaine de plus de 15 000 habitants » de devenir une communauté d’agglomération. Douze communautés de communes pourraient bénéficier de cette possibilité.

 

 

Je vous rappelle que la dotation moyenne par habitant des communautés de communes est comprise entre 20,05 et 34,06 euros par habitant ; pour les communautés d’agglomération, elle s’élève à 45,40 euros par habitant et à 60 euros par habitant pour les communautés urbaines.

La création de nouvelles communautés urbaines ou d’agglomération conduit donc à majorer l’enveloppe à répartir au titre de la dotation d’intercommunalité de ces catégories d’EPCI, d’environ 32 millions d’euros. Cet accroissement de la dotation d’intercommunalité pèse sur la dotation de compensation des EPCI, c’est-à-dire sur les EPCI eux-mêmes.

Ces assouplissements posent question car il existe déjà de nombreuses dérogations, en particulier en ce qui concerne la création de communautés d’agglomération.

L’intégration des EPCI doit répondre avant tout à un projet territorial, et non à une logique d’optimisation d’une dotation au détriment des autres EPCI ; et ceci, d’autant plus que de tels assouplissements pèsent sur la dotation de compensation, dont on sait qu’elle n’est pas répartie de façon homogène entre les EPCI.

Ces demandes répétées d’assouplissement démontrent une nouvelle fois que l’architecture actuelle de la dotation globale de fonctionnement est à bout de souffle. La réforme annoncée de la DGF devra s’intéresser à ces écarts de dotation par habitant en fonction du type d’EPCI.

 

 

  1. 7.    Renforcement de la solidarité communautaire

Lors de l’examen du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, notre regretté collègue Jean Germain avait noté qu’il était indispensable de renforcer la solidarité au sein des EPCI avant d’en appeler à la solidarité nationale : le rapport sur la politique de la ville et la péréquation de notre collègue député François Pupponi relevait en effet que les deux tiers des communautés de communes et 30 % des communautés d’agglomération concernés par la politique de la ville n’avaient pas institué de dispositif de péréquation interne. Aussi, nous avons souhaité contraindre les EPCI concernés par la politique de la ville à conclure un pacte financier et fiscal ou, à défaut, à introduire une dotation de solidarité communautaire (DSC).

L’article 17 septdecies AA renforce cette logique en prévoyant que les EPCI signataires d’un contrat de ville, les communautés urbaines et les métropoles qui n’auraient pas conclu de pacte financier et fiscal doivent instituer une dotation de solidarité communautaire dont le montant minimum correspond à 10 % de leurs recettes fiscales (CFE, CVAE et taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties). En effet, aujourd’hui, rien n’empêche les EPCI concernés d’instituer une dotation de solidarité communautaire au montant symbolique…

Cette disposition contribue à répondre à la problématique des communes pauvres situées dans des EPCI dits « riches ».

Par ailleurs, cet article rend obligatoire la création d’une DSC pour les EPCI à fiscalité propre issus d’une fusion entre deux EPCI dont les potentiels financiers agrégés sont très différents (supérieur à 40 %).

  1. 8.    Forfait post-stationnement

Par ailleurs, l’article 22 bis AAA permet, hors Île‑de‑France, de reverser des recettes issues des forfaits de post-stationnement à la collectivité, l’EPCI ou le syndicat mixte compétent pour la réalisation des opérations destinées à améliorer la circulation ou les transports en commun.

En effet, la redevance de stationnement est instituée par le conseil municipal, l’EPCI ou le syndicat compétent pour l’organisation des transports urbains mais ceux‑ci ne sont pas nécessairement les seuls à financer les opérations d’amélioration de la circulation ou les transports en commun. Il s’agit donc de mieux articuler la réalité de l’exercice d’une compétence avec son financement.

  1. 9.    Unification des impôts directs locaux

L’article 22 quater A assouplit les règles de majorité applicables aux EPCI pour l’unification des impôts directs locaux et permettra de surmonter des situations de blocage susceptibles d’empêcher à nos territoires d’avancer.

  1. 10.                      Compensation des transferts de compétences

Enfin, l’article 37 sur les compensations de transfert de compétences ne cesse de nous interroger sur ces collectivités  « boîtes aux lettres », qui perçoivent des dotations de compensation de la part de l’État et les reversent à d’autres collectivités…

Certes, le projet de loi que nous examinons aujourd’hui prévoit des transferts de compétences en retrait par rapport aux annonces initiales du Premier ministre.

Mais on le voit bien à travers cet article, la neutralité financière des transferts de compétences conduit à un enchevêtrement rendant illisible le financement de l’action publique.

La nouvelle répartition des compétences sera suivie d’une nouvelle répartition des ressources, ce qui nous promet de beaux débats à l’automne…

 

 

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Ce billet a été publié le jeudi 7 mai 2015 à 8 h 41 il se trouve dans la catégorie Actualités.