Depuis la révolution française et jusqu’au milieu du XXème siècle, les communes ont constitué la cellule de base de notre territoire et se sont limitées à une gestion « en père de famille » des biens communaux, et à quelques services élémentaires.

Le système fiscal reposant sur une répartition harmonieuse de la richesse dans l’hexagone, a évolué vers une relative autonomie fiscale permettant l’accroissement des ressources afin d’assurer les besoins de chacun. Les charges de base des collectivités étaient identifiées au niveau des communes, par des indices synthétiques primaires assez rustiques, reposant principalement sur la population, la longueur de voirie, ainsi que le nombre d’enfants scolarisés, sur la base desquels étaient calculées et attribuées de modestes dotations.

Un Etat omniprésent assurait la mission d’intérêt général et veillait à l’aménagement du territoire par une péréquation verticale indolore en ces périodes de croissance.

Au cours des 50 dernières années, la géographie économique de la France s’est profondément modifiée. L’activité s’est concentrée sur certains territoires très ciblés, essentiellement sur l’Ile de France et quelques métropoles, et la richesse s’y est accumulée dans un processus continu et exponentiel. Les compétences des communes se sont progressivement étendues à l’ensemble des services offerts à la population. Une distorsion entre dotations et ressources fiscales s’est installée.

Alors progressivement, le modèle construit a cessé de correspondre aux exigences de son époque en raison de ces modifications profondes du paysage français. Il a nécessité une série de modifications et de tentatives d’améliorations, dont les effets touchent à leur fin. Le système est devenu obsolète.

 

Une série de modifications et tentatives d’améliorations :

Les premières séries de réformes ont débuté, en réalité, dès le début des années 1990, où l’Etat, pressé par le déficit récurent, a commencé à modifier la taxe professionnelle dont il contribuait pour près de la moitié, puis à la remplacer par la CVAE, réduisant ainsi le poids de l’impôt économique dans le panier des ressources locales, et en figeant un taux national.

Une seconde évolution, la suppression de l’autonomie fiscale au profit de la seule autonomie financière, a été consacrée par les textes constitutionnels de 2003. Cette rupture est de principe, mais le concept nouveau n’a pas été assimilé et les habitudes anciennes perdurent dans les esprits. Néanmoins, la règle nouvelle autorise désormais l’Etat à prendre la main sur les ressources des collectivités.

Enfin, l’Etat qui avait tout d’abord gelé ses dotations, a fait admettre ensuite le principe de leur réduction à travers la contribution au redressement des finances publiques de la Nation et, parallèlement, puisque la péréquation verticale ne pouvait suffire à l’équité territoriale, a imposé le concept d’une péréquation horizontale, le FPIC.

Dans un même temps, l’Etat a introduit la décentralisation au profit des départements et des régions, sur lesquels il s’est délesté de larges compétences sans toutefois en transférer les moyens, et en laissant subsister la compétence générale à tous, ce qui a aggravé les distorsions territoriales.

Simultanément, il a augmenté les normes en vigueur et le niveau de salaire des personnels des collectivités, en réduisant sa présence sur le territoire, ce qui a eu pour effet d’augmenter de façon inégale les charges des collectivités.

Au plan général, le pincement ou effet ciseau créé par ce contrôle drastique des finances locales et le transfert concomitant de charges non compensées (ou créé par le biais de nouvelles normes), rendent aujourd’hui le système insoutenable.

Ce système ne tient sur sa base, que par l’existence de garanties rudimentaires au profit des plus faibles et, sur ses sommets,  que par des plafonnements de péréquations hasardeux, au bénéfice des plus riches. L’équilibre obtenu donne un sentiment de profonde iniquité, contre lequel toute tentative de réforme fait figure de simple, double, voire triple peine et laisse, en tout état de cause, une impression de profonde injustice. L’écart entre les extrêmes se distend dangereusement…

Serions-nous en présence d’une quadrature du cercle ?

 

Quels peuvent être les principes d’une réforme équilibrée, juste et soutenable ?

De toute évidence, la proposition développée par l’article 150 de la loi actuelle n’est pas satisfaisante.

Le travail effectué par la commission conjointe Sénat/Assemblée Nationale, indique qu’il n’est pas possible d’envisager la création d’une dotation universelle unique élevée et n’obéissant pas à un logarithme, et dans un même temps, de servir des charges de ruralité et de centralité, tout en conservant les garanties historiques, justifiées ou non.

L’équilibre du système obligerait, en effet, à une péréquation ressentie comme insoutenable pour les plus dotés, qui doivent par ailleurs faire face à des charges nouvelles de challenge métropolitain d’ordre national ou international.

Le choix de critères synthétiques pour les critères de centralité ne peut être arbitré entre communes et intercommunalités dès lors que les compétences sont différentes d’un territoire à l’autre et, surtout, aucun système synthétique ne peut être conçu valablement pour être appliqué à 36 000 situations différentes, avec cohérence, dans un espace national de plus en plus asymétrique et dans un contexte mondialisé.

L’approche par strate s’avère une hérésie, car pour une même population, on peut avoir des typologies urbaine ou de rural profond, avec des besoins de services ou de challenge totalement différents suivant la proximité et l’existence d’une métropole, de villes moyennes ou majeures, ou non.

Par conséquent, tout système nouveau doit reposer, à tout le moins, sur les bases suivantes :

  • l’appréhension des ressources totales dont disposent les communes (DGF + fiscalité + domaine net de charges). La seule DGF ne représentant plus qu’une part réduite des ressources, et ne pouvant plus être rapportée aux charges, surtout après le passage ravageur de la CRFP.
  • une prise en compte plus contemporaine des charges, par des standards de coûts, à l’identique du système italien, sachant que ces derniers pourraient varier dans une fourchette 80/120 ou 90/110 ( ?) (et faire l’objet d’un dialogue interactif avec le citoyen, qui pourrait ainsi en mesurer le rapport qualité/prix en permanence, et le comparer) et prévoir par ailleurs des situations « hors normes ».
  • le système serait régulé par une péréquation globale assurant les équilibres globaux.

L’étape suivante (ou idéale) consistant, à partir du moment où les valeurs locatives seront révisées et unifiées, à établir des taux nationaux sur les bases nouvelles. Les niveaux de collectivités assurant ainsi la péréquation générale dans le cadre d’une nouvelle gouvernance systémique en liaison avec l’Etat. Chacun percevant l’équivalent de ces standards dans les limites de la fourchette.

Il pourrait subsister des impôts locaux additionnels, dont l’usage serait permis aux collectivités lorsqu’elles accuseraient un déficit des ressources péréquées, par rapport au standard maximum, ou en cas d’impondérables financiers ou factuels.

En sens inverse, des bonis de gestion pourraient être acquis et conservés afin d’initier et d’encourager les politiques vertueuses.

Il va de soi qu’un tel système, qui repose sur la fixation de coût standards pour la gestion des équipements et des services, gagnerait en pertinence à être géré au niveau des territoires agrégés des 1 250 nouvelles intercos (les standards seraient plus facilement identifiables et surtout plus faciles à cerner par catégorie et par typologie de territoires), plutôt que pour 36 000 communes… (les italiens ont réussi la mise en place d’un tel système à partir du moment où ils ont réduit leur géographie administrative à 8 000 communes !)

Cette disposition n’exclurait en rien la mise en place de règles précises fixées par la loi, pour qu’ensuite les dotations versées soient directement attribuées aux communes, et pour leur part aux intercos, après le calcul au niveau agrégé. C’est une condition sine qua non de l’acceptabilité de ce système.

Les acteurs du bloc communal étant, par la suite, libres de conclure des accords locaux répartissant autrement les ressources, selon des règles de majorité à convenir.

 

Tout différé durable, et toute orientation visant à des améliorations à la marge, conduiront inexorablement les territoires ruraux à un déclin et à une accentuation du décalage urbain/ rural, et à une altération profonde du modèle de « vivre ensemble » français et, par là même, des fondamentaux de notre culture nationale.

Par ailleurs, les critères ou paramètres actuels ne permettent aucunement à nos métropoles de faire face aux challenges internationaux auxquels elles seront confrontées dans les décennies à venir.

Il ne suffit plus de dire et chanter qu’il ne faut plus opposer rural et urbain, il faut admettre que ce sont deux choses distinctes, en poser les problématiques lucidement, de manière à répondre utilement aux besoins réels. Cessons de nous voiler la face, c’est ce qu’ont fait, ou réalisent actuellement, tous les pays modernes qui nous entourent. Cela fait aussi partie des chantiers capitaux à réformer, d’autant plus que notre territoire est vaste et très hétérogène, et qu’il peut devenir selon notre réactivité, un frein ou un atout majeur de notre compétitivité.

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Ce billet a été publié le mercredi 22 juin 2016 à 13 h 36 il se trouve dans la catégorie Actualités.