31 mai 2011, 09:05
Posté dans : Actualités, Economie et finances, Rapports

Péréquation : les 18 orientations

de mon groupe de travail au sein de la commission des finances du Sénat

24 mai 2011

Le groupe de travail sur la mise en œuvre de la péréquation, institué au sein de la commission des finances du Sénat, a examiné le 24 mai dernier les orientations que j’ai proposées avec les trois autres rapporteurs (Philippe Dallier, Pierre Jarlier et Albéric de Montgolfier).

Nous avons listé 18 orientations, d’importance variable, que nous avons regroupées en trois blocs.

Le premier bloc concerne l’articulation générale du FSRIF et du FPIC et la définition des objectifs aux échéances 2012 et 2015. Il comprend quatre propositions.

1 Sur la question de l’articulation entre le FPIC et le FSRIF Nous avons tranché pour une superposition des deux fonds de péréquation, qui doivent fonctionner de manière indépendante, l’Ile-de-France étant contributrice et bénéficiaire des deux fonds, le « reste de la France » étant contributeur et bénéficiaire du seul FPIC

Cela signifie que nous écartons un système de type préciput prélevé pour l’Ile-de-France sur le produit d’un fonds unique.

2 Sur la question de la définition de l’outil de mesure de l’objectif à atteindre Nous préférons un chiffrage en valeur absolue au chiffrage actuel défini par la loi en pourcentage des recettes fiscales du bloc communal.

Ce sera plus parlant et moins sujet à interprétation, en l’absence d’accord sur la notion de recettes fiscales.

3 Sur la définition de l’objectif à atteindre Nous penchons pour une augmentation linéaire de l’objectif du FPIC, soit :

2012 : 250 millions d’euros,

2013 : 500 millions d’euros,

2014 : 750 millions d’euros,

2015 : 1 milliard d’euros.

En tout état de cause, nous sommes défavorables à un report à 2013 de la mise en œuvre du FPIC. Nous sommes également défavorable à une courbe qui commencerait plus bas et progresserait plus rapidement, car elle donnerait des arguments aux opposants à la péréquation.

Pour ce qui est du FSRIF nous aurions souhaité soumettre deux hypothèses à la DGCL afin d’en voir les conséquences :

– Une première hypothèse d’augmentation linéaire de l’objectif du FSRIF, soit :
2012 : 200 millions d’euros,
2013 : 233 millions d’euros,
2014 : 266 millions d’euros,
2015 : 300 millions d’euros.
Ce qui correspond à l’augmentation prévue par la loi de finances pour 2011.

– Une seconde hypothèse selon laquelle le montant du FSRIF devrait permettre à chaque commune d’Ile-de-France d’atteindre 70 % de l’indice synthétique moyen de ressources et de charges servant de critères aux reversements du FSRIF. Nous saurions ainsi quel est le montant nécessaire. Toutefois la DGCL nous a souligné la difficulté technique à répondre à cette seconde hypothèse.

De manière générale nous serions favorables à ce que la loi prévoie une clause expresse de « revoyure » en 2015 au vu des résultats du dispositif sur la réduction effective des écarts de richesse (calculés en référence à l’indice synthétique servant aux reversements c’est-à-dire intégrant les ressources et les charges). Qui sait, il y aura peut être un accord à cette date pour renforcer encore la péréquation ?

4 S’agissant de l’articulation des deux objectifs chiffrés Il va donc de soi que les montants péréqués par le FSRIF (par exemple les 200 millions d’euros en 2012 dans la première hypothèse) s’ajoutent chaque année à ceux du FPIC (par exemple aux 250 millions d’euros en 2012)

Le montant total de la péréquation horizontale au sein du bloc communal atteindrait donc la première année 450 millions d’euros.

Sur le sujet important des prélèvements, nous avons dégagé six orientations.

1 Il faut d’abord répondre à la question : quelles sont les collectivités concernées et le ou les critères de prélèvement Il est fondamental pour y répondre de faire appel au concept (que Pierre Jarlier a défini) de potentiel financier agrégé.

Ce concept qui établit la mesure de la richesse réelle d’un territoire permet de comparer entre elles des structures différentes (EPCI et communes isolées) et de ne faire appel qu’à un seul potentiel financier moyen qui leur est commun.

Dans notre idée, les prélèvements ne doivent porter directement que sur les EPCI et sur les communes isolées. Les communes membres d’EPCI ne feraient pas nécessairement l’objet de prélèvements directs au profit du fonds.

Le prélèvement serait fonction du potentiel financier de chaque commune isolée ou EPCI par rapport au potentiel financier moyen.

Le potentiel financier moyen serait égal à la moyenne des potentiels financiers des communes isolées et de ceux des EPCI, pris en compte au sein d’une unique catégorie.

Pour les EPCI, le potentiel financier est le potentiel financier agrégé c’est-à-dire le potentiel financier de l’EPCI ajouté à celui de ses communes membres. Pour la commune isolée, il est le potentiel financier de celle-ci. On peut ainsi comparer un EPCI de 20 000 habitants en Province à une commune isolée de 20 000 habitants en petite couronne parisienne.

Le potentiel financier est bien sûr un potentiel élargi mais c’est une question qui a été traitée dans le cadre du thème rapporté par Pierre Jarlier.

S’agissant du prélèvement, il nous semble qu’il ne doit pas y avoir de prise en compte, à ce stade, de critères de charge.

Nous attirons votre attention sur la nouveauté de ces propositions par rapport au texte de la loi de finances 2011 qui mettait en place un système très complexe et complètement impossible à faire fonctionner, de trois parts distinctes (EPCI, communes membres et communes isolées) en fonction de la répartition des recettes fiscales nationales du bloc communal entre ces trois catégories.

2 Abordons ensuite la question de la prise en compte des strates Il nous semble logique et raisonnable que le potentiel financier moyen servant de référence au prélèvement soit stratifié.

Nous partons sur le principe d’un nombre réduit de strates (les strates s’appliquant indifféremment aux EPCI ou aux communes isolées).

Ces strates sur lesquelles nous souhaitons que la DGCL effectue des simulations sont les suivantes :

– de 0 à 20 000 habitants ;

– de 20 000 à 100 000 habitants ;

– de 100 000 à 200 000 habitants ;

– au-delà de 200 000 habitants.

Toutefois, la DGCL devrait fournir aussi des simulations sur un potentiel non stratifié. Il n’est pas sûr que cela donne des résultats très différents et la focalisation sur la question des strates est peut-être excessive.

Le prélèvement FSRIF n’est pas stratifié actuellement. Nous pensons que cette caractéristique doit être maintenue puisqu’on est dans un cadre régional.

Il faut signaler aussi que logiquement, le potentiel financier moyen utilisé pour le FSRIF est le potentiel de l’Ile-de-France

3 Sur le seuil de prélèvement Nous sommes favorables à la suppression du seuil d’éligibilité actuel prévu par la loi de finances 2011 soit 1,5 fois le potentiel financier moyen. Il est préférable en effet d’éviter les inconvénients des seuils et un prélèvement diffus est meilleur qu’un prélèvement trop concentré.

Pour le nouveau FSRIF, nous sommes favorables à la suppression de tout seuil d’éligibilité ainsi que des régimes d’exonération existants (ex DSU) dont nous avions montré les effets incohérents.

4 Les taux de prélèvement Pour définir les taux, nous proposons de concevoir un système de taxe par répartition. Il s’agit de déduire les taux à partir du produit attendu. Ce système permet de garantir le niveau du produit prélevé. Pour assurer une progressivité du taux en fonction de l’écart au potentiel financier moyen de la strate, il serait nécessaire de définir cinq ou six paliers.

A cet effet, nous souhaitons que la DGCL effectue trois simulations sur trois types de structures de prélèvement :

– Dans la première hypothèse, on prévoit que le prélèvement s’applique à l’ensemble des communes et EPCI. Il touche donc des communes en dessous de la moyenne mais 1) la moyenne est élevée et 2) il faut raisonner évidemment en net, après imputation des reversements. C’est « l’hypothèse Philippe Laurent » : tout le monde participe et bénéficie ;

– Dans la deuxième hypothèse, on ne prélève qu’aux communes et EPCI dont le potentiel est supérieur à 80 % de la moyenne. Le risque de ce choix est que le prélèvement soit excessivement concentré sur certaines communes ;

– Dans la troisième hypothèse, on ne prélève qu’aux communes et EPCI dont le potentiel est supérieur à la moyenne. Cette hypothèse présente les mêmes inconvénients renforcés que la deuxième.

Pour le nouveau FSRIF il y aurait lieu d’appliquer un mécanisme similaire avec un ajustement des taux de prélèvement au montant à prélever en faveur du FSRIF

5 Nous nous sommes posé la question du plafonnement du prélèvement A priori nous ne souhaitons pas en prévoir avant de connaître les résultats des simulations. Mais il est vrai que tous les mécanismes de prélèvement actuels (FSRIF, écrêtement du complément de garantie) en prévoient un. Dans tous les cas, la DGCL souhaite éviter le plafonnement rapporté aux dépenses de fonctionnement, qui est très lourd à calculer.
6 Dernier point de ce volet : la répartition du prélèvement au sein des EPCI Nous pensons que la répartition du prélèvement entre l’EPCI et chacune de ses communes membres doit s’effectuer au prorata de la contribution de chacun au potentiel financier agrégé.

Cette règle est la plus incontestable. Certes, une ville riche dans un EPCI pauvre contribuera moins que si elle était une commune isolée, et une ville pauvre dans un EPCI riche contribuera davantage que si elle était isolée. Mais il faut partir du postulat que l’EPCI joue déjà un rôle de péréquation, leur laisser leur part de responsabilité dans la mise en œuvre de la péréquation.

Pour les reversements, nous avons dégagé huit orientations.

1 Il convenait d’abord de définir les bénéficiaires des reversements Comme pour les prélèvements, les reversements ne bénéficient directement qu’aux EPCI et aux communes isolées (qui ont vocation à disparaître, sauf en petite couronne parisienne).

Les communes membres d’EPCI ne recevront pas directement de reversements du FPIC.

Pour le nouveau FSRIF, nous proposons de conserver les deux règles actuelles : le FSRIF est communal. Les EPCI ne bénéficient donc pas de reversements.

En outre, les communes de moins de 5.000 habitants sont exclues du reversement.

2 Pour les principes de reversement Nous préconisons d’utiliser un indice synthétique de ressources et de charges et de prévoir des reversements pour l’ensemble des collectivités en deçà de la moyenne, afin d’éviter les effets de seuil, proportionnellement à l’écart à la moyenne.
3 En ce qui concerne la composition de l’indice synthétique Nous avons retenu, d’une part, le potentiel financier par habitant de l’EPCI (ou de la commune isolée) et, d’autre part, le revenu moyen par habitant de la population de l’EPCI (ou de la commune isolée).

Pour l’EPCI, le potentiel financier est le potentiel financier agrégé.

Nous serions assez favorables à la prise en compte de l’effort fiscal (à travers une pondération de l’indice synthétique comme pour la DSR). L’effort fiscal est déjà pris en compte dans la notion de potentiel financier (qui inclut le potentiel fiscal). Toutefois, la notion de taux moyen ne fait que neutraliser les écarts de taux, ce qui est sans doute une prise en compte insuffisante de l’effort fiscal.

Nous souhaitons faire effectuer des simulations sur trois hypothèses :

– une prise en compte des deux critères (potentiel et revenu) à 50 % / 50 % sans pondération par l’effort fiscal ;

– une prise en compte des deux critères (potentiel et revenu) à 50 % / 50 % avec pondération par l’effort fiscal ;

– une prise en compte du potentiel à 70 % et du revenu à 30 %.

Pour le nouveau FSRIF, nous sommes favorables à prendre le même indice synthétique (avec éventuellement une modulation différente).

Par conséquent, par rapport à l’indice synthétique actuel du FSRIF, nous sommes pour la suppression des critères liés au logement social, qui ont des effets pervers évidents (les logements sociaux ne sont pas toujours occupés par les plus pauvres). Nous ne croyons pas que les communes les plus pauvres en pâtiront, compte tenu du critère du revenu par habitant.

4 La pondération du revenu moyen par habitant C’est une suggestion que nous avions présentée pour tenir compte des écarts de « coût de la vie » entre les territoires, notamment en ce qui concerne le logement, qui représente la dépense principale qui pèse sur le revenu des ménages.

Il nous semble intéressant de tester une pondération partielle du revenu par habitant en faisant effectuer deux simulations :

– l’une qui pondèrerait 40 % du revenu moyen de la commune ou de l’EPCI par un indice représentatif du coût du logement dans la zone considérée dont relève la commune ou l’EPCI (utiliser l’écart existant dans le zonage Robien/Scellier A, B, C) ;

– l’autre, sans pondération.

5 En ce qui concerne la stratification du potentiel financier Logiquement, nous proposons de prévoir la même prise en compte des strates dans le potentiel financier servant à la redistribution que dans celui servant aux prélèvements.

En ce qui concerne l’Ile-de-France, il faut rappeler que le FSRIF actuel est stratifié par la distinction de deux régimes : un pour les communes de plus de 10 000 habitants, un pour les communes de 5 000 à 9 999 habitants. Il nous semble que ce système pourrait être maintenu dans le nouveau FSRIF, mais il ne s’agit pas là d’un point essentiel.

6 Nous nous sommes posé la question de la nécessité d’un mécanisme de garantie de sortie Bien entendu, cette question ne se pose que pour le FSRIF puisque le FPIC est quant à lui totalement nouveau. Compte tenu des évolutions que nous envisageons, il nous semble important de prévoir des modalités de sortie de l’ancien système FSRIF sur une durée par exemple de 2 ans.
7 La redistribution au sein des EPCI des reversements du FPIC est une question très importante La loi doit prévoir des règles de répartition qui s’appliqueront à défaut :

– répartition entre l’EPCI et leurs communes membres proportionnellement au coefficient d’intégration fiscale ;

– répartition entre les communes membres de manière inversement proportionnelle au potentiel financier par habitant de chaque commune multiplié par son nombre d’habitants.

Toutefois, il nous semble possible de prévoir que les EPCI seront libres de déterminer, par une décision prise à l’unanimité, d’autres modalités de répartition voire qu’ils pourront, à la majorité qualifiée habituelle -2/3 des communes représentant la moitié de la population ou l’inverse- choisir entre deux options de répartition ouvertes par le législateur.

8 Il convenait enfin de définir le calendrier des deux prélèvements A cet égard, nous proposons que le prélèvement et les reversements du FSRIF soient effectués en premier.

Ceci permettrait que pour le FPIC, les prélèvements du FSRIF soient déduits du potentiel financier et les reversements FSRIF intégrés au potentiel financier.

En conclusion, il nous paraît important de mettre l’accent sur le fait que la loi de finances 2012 est une occasion qu’il ne faut pas manquer de mettre en place un système de péréquation très novateur.

Certes compte tenu des délais, de la complexité et du caractère innovant, ce mécanisme ne peut pas viser du premier coup la perfection. Mais qu’il sera possible, comme pour le fonds DMTO ou les fonds CVAE de l’ajuster progressivement.

Restent, enfin deux questions qui ont toute leur importance mais sur lesquelles nous avons un peu « botté en touche ».

La question des FDPTP Sur ce sujet, nous pensons qu’il faut laisser les conseils généraux libres de mettre en place des modalités de répartition des FDPTP plus péréquatrices que celles prévues actuellement.

Mais il serait bon de prévoir un rapport du Gouvernement, à l’horizon 2015, sur l’effet péréquateur des FDPTP.

Par ailleurs, mais ce point a été évoqué par Pierre Jarlier auquel nous l’avons transmis, nous souhaitons que les versements FDPTP soient pris en compte dans le potentiel financier élargi des collectivités qui en ont bénéficié

Sur l’outre-mer Nous n’avons pas de suggestion à proposer et nous laissons au Gouvernement le soin de traiter cette question, compte tenu de sa complexité et du fait que nous ne disposons pas des données qui permettraient de faire des propositions construites.

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Ce billet a été publié le mardi 31 mai 2011 à 9 h 33 il se trouve dans la catégorie Actualités, Economie et finances, Rapports.