29 juin 2010, 13:06
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La réforme territoriale passe en deuxième lecture au Sénat

Je suis rapporteur pour avis de la commission des finances pour le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Voici un extrait de la discussion générale qui a eu lieu le 28 juin en séance.

Réforme des collectivités territoriales (Deuxième lecture)

M. le président. – L’ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, de réforme des collectivités locales.

Discussion générale

M. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. – Je ne reviens pas sur l’ambition et les principes de cette ambitieuse réforme, car vous les connaissez. Le Président de la République et le Gouvernement ont proposé au Parlement que nos collectivités locales s’organisent désormais autour des deux pôles complémentaires, département-région et communes-intercommunalités.

S’agissant des communes, le texte adopté par l’Assemblée nationale est pour l’essentiel conforme à ce que souhaitait l’assemblée représentative des collectivités territoriales. Les communes n’ont rien à craindre de ce dispositif qui est à leur disposition, sans rien de contraignant ; s’agissant des communes nouvelles, il n’y aura aucune fusion autoritaire.

Sur les métropoles aussi, le texte de l’Assemblée national est pour l’essentiel conforme à celui du Sénat. Le seuil retenu conforte le statut européen de Strasbourg. La rédaction adoptée par votre commission doit respecter les ressources des communes dans les métropoles tout en organisant ces dernières.

Votre commission des lois n’a guère retouché le texte de l’Assemblée nationale sur les conseils intercommunautaires, preuve que votre rédaction de première lecture n’avait pas été bouleversée. La carte intercommunale sera simplifiée, comme le souhaite Mme Escoffier. Le calendrier retenu n’est ni trop rapide, pour la concertation, ni trop lent, compte tenu des municipales de 2014.

Sur le fond, les dispositions sur les limites territoriales des départements et régions n’ont pas non plus été bouleversées par l’Assemblée nationale.

Convergence aussi à propos de la mutualisation des moyens, tant dans les intercommunalités qu’entre les collectivités territoriales : votre assemblée en a débattu à l’initiative de votre délégation aux collectivités territoriales le 17 juin. Ce texte comporte une boîte à outils pour lever les freins à l’intercommunalité. Le Gouvernement s’est voulu audacieux tout en respectant le droit européen.

L’Assemblée nationale a souhaité éclater l’article 35 en plusieurs articles, plus simples et pragmatiques. Seules les communes disposeront de la compétence générale mais les conseils généraux pourront se saisir, par délibération spéciale, de tout sujet intéressant les départements à condition que la loi n’ait confié cette compétence à aucune autorité publique. En effet, la loi ne peut envisager toutes les situations.

Il faut pourtant apporter une réponse dans chaque hypothèse. Le législateur devra préciser ses intentions, pour le juge administratif. Lorsqu’une compétence est dévolue par la loi à une catégorie de collectivités, les autres ne pourront plus y intervenir.

Le nouveau conseiller territorial jouera un rôle d’articulation. Cet élu local sera porteur d’une double vision : à l’élu territorial doit correspondre un territoire, comme le dit M. Chevènement ; il aura ainsi une vision stratégique à l’échelle de la région. Demain, le conseiller territorial sera l’interlocuteur unique des différents acteurs territoriaux, à commencer par les maires. Dès 2014, dans les six mois après une élection, ils pourront adopter des schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services.

Faut-il aller plus loin ? Le président About présente un amendement selon une logique de blocs de compétences. Je suis ouvert à cette proposition.

L’article 35 ter affirme la capacité générale de la collectivité assurant la maîtrise d’ouvrage d’un investissement. Les petites communes pourront toujours obtenir 80 % des financements sur leurs projets. Cela s’inspire d’un décret de décembre 1999, concernant l’intervention de l’État. Des dérogations sont cependant prévues, par votre commission, dans certains secteurs comme les monuments protégés ou la rénovation urbaine. Au total, le texte de votre commission des lois est pragmatique et réaliste. Une large majorité pourra se retrouver dessus.

Avant de laisser la parole au spécialiste électoral qu’est Alain Marleix (rires), je vais à l’essentiel : le vote conforme sur la création du conseiller territorial unique.

M. Jean-Pierre Sueur. – Un cumulard !

M. Brice Hortefeux, ministre. – L’Assemblée nationale a souhaité préciser le mode de scrutin et les tableaux.

M. Jean-Pierre Sueur. – Pas l’Assemblée nationale, le Gouvernement !

M. Brice Hortefeux, ministre. – Aucun mode de scrutin n’est parfait ; il faut donc faire des choix. MM. Maurey et Collombat, rapporteurs de la délégation, émettent un « constat commun » sur le fait qu’aucun mode de scrutin ne permettait de respecter tous les objectifs. Il faut donc résoudre une quadrature du cercle.

Le Gouvernement s’est rallié au scrutin majoritaire à deux tours. La commission des lois y a donné un avis favorable. Simple et lisible, ce type de scrutin fait partie de l’héritage républicain et maintient le lien indispensable entre l’élu et le territoire. Il serait contradictoire d’imaginer des conseillers territoriaux hors sol !

Ce choix donne aux élus une autorité territoriale, avec une majorité absolue des suffrages, tout en permettant, comme dit M. Collombat, une expression limitée mais non négligeable de la diversité des opinions.

Il faut des mesures complémentaires, et d’abord pour inciter les partis politiques à favoriser la parité. L’Assemblée nationale a trouvé un mécanisme de sanction financière.

M. Jean-Pierre Sueur. – Cela ne marche pas !

M. Brice Hortefeux, ministre. – C’est la première fois pour des élections locales.

M. Jean-Pierre Sueur. – Cela n’impressionnera pas le trésorier de l’UMP !

M. Brice Hortefeux, ministre. – Nous devions effectivement aller plus loin. MM. About et Jean-Léonce Dupont ont déposé un amendement plus incitatif auquel je suis favorable.

La deuxième mesure porte sur le suppléant qui devra être de sexe différent ; je suis favorable à l’amendement de l’Union centriste.

La troisième concerne la composition des commissions permanentes dans les conseils régionaux et généraux. Pour aller dans le sens souhaité par Mme Escoffier, nous acceptons l’amendement About qui interdit la présence dans deux commissions permanentes, à l’exception du président du conseil général qui siègera à la commission permanente de la région, sans fonction exécutive.

Quatrième mesure : le cumul de deux mandats locaux est interdit, et le conseiller territorial sera un mandat. Il faut s’interroger sur la situation des conseillers intercommunaux. Je suis ouvert à la proposition de M. Maurey.

Le tableau des effectifs, à la rédaction duquel le président et le rapporteur de l’Assemblée nationale ont apporté une contribution décisive, a l’avantage de ne pas sacrifier le monde rural et d’aboutir à un total raisonnable de 3 500 conseillers territoriaux. Ce tableau peut être amélioré ; la commission des lois a proposé de le faire. Une actualisation de la carte cantonale s’imposait ; M. Marleix en parlera.

La création du conseiller territorial améliore grandement les choses tout en apportant une certains souplesse.

M. Baylet a regretté à juste titre que ce débat ne commence pas ce matin. Mais le Parlement débattra abondamment de ce texte surtout pour un parlement renforcé par la révision constitutionnelle que vous n’avez pas votée. Le Sénat aura à coeur d’enrichir cette réforme avec le seul souci de l’intérêt général. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. – En adoptant, en décembre dernier, la concomitance des élections des conseillers régionaux et généraux, le Parlement ouvrait la voie à un projet de loi sur le mode de ces élections.

Beaucoup d’orateurs considéraient qu’on ne pourrait décider de l’élection des futurs conseillers territoriaux sans qu’on en connaisse le nombre par département. J’avais annoncé que je présenterai un tableau à votre commission. L’Assemblée nationale a complété le texte en ce sens, conformément à l’article 44 de la Constitution, qui n’exclut pas le droit d’amendements des députés et du Gouvernement sur les textes dont le Sénat est saisi en premier. La proposition du Gouvernement d’instaurer un scrutin mixte a été très critiquée. Nous voulions combiner les avantages du scrutin majoritaire à deux tours et du scrutin proportionnel. Ce système a suscité nombre de critiques, d’autant qu’il créait deux sortes d’élus : ceux rattachés à un territoire et les autres. Même la proportionnelle ne suffit pas à assurer la parité des sexes. Au Sénat, 20 femmes pour 74 sièges en 2001 ; 29 pour 89 sièges en 2004, 11 pour 40 en 2008 ; en moyenne moins de 30 % de femmes pour les départements qui élisent les sénateurs à la proportionnelle.

Le Gouvernement a recueilli l’avis des formations politiques ; seul le parti socialiste a refusé de s’exprimer, parce qu’opposé à la réforme. Les sénateurs RDSE ont souhaité, pour le conseiller territorial, le mode d’élection actuel des conseillers généraux. C’est le mode de scrutin utilisé pour les 4 000 conseillers généraux depuis le Consulat, pour les députés depuis la Ve République.

Ce choix risque-t-il de cantonaliser la région ? Les conseillers généraux se désintéresseront-ils du département ? Qu’en pensent les 58 présidents de conseils généraux de l’opposition ? Voulez-vous modifier le mode de scrutin pour les députés ?

Bref, il est clair que les critiques opposées au mode de scrutin ne sont que prétextes fallacieux. Le scrutin uninominal à deux tours donne aux élus une assise territoriale et permet de préserver une majorité stable.

M. Pierre-Yves Collombat. – C’est faux !

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. – Vous l’avez écrit en conclusion de votre rapport !

M. Pierre-Yves Collombat. – Pas dans la région ! Lisez la conclusion de la conclusion ! (Rires à droite)

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. – Le Gouvernement a donc proposé à l’Assemblée nationale d’adopter le principe du scrutin majoritaire à deux tours dans les circonscriptions cantonales moins nombreuses que les actuelles.

Ils auront une visibilité et une légitimité renforcées, comme l’a souhaité l’ADF.

Des dispositions seront prises en faveur de la parité, avec incitation et sanctions financières, selon le système en vigueur pour les législatives.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Qui a fait la preuve de son inefficacité.

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. – Le Gouvernement a soutenu un amendement du rapporteur de l’Assemblée nationale portant le nombre de voix nécessaires pour accéder au deuxième tour à 12,5 %. Votre commission est d’accord.

C’est à la loi de fixer le nombre des conseillers territoriaux. Vous ne vous prononcez pas sur le nombre de conseillers généraux, c’est parce que les cantons sont dessinés par décret : 510 cantons ont été créés par l’actuelle opposition sans que vous ne soyez même informés. Depuis les dernières élections régionales, un seul élu régional représente la Lozère ; il y a dix sièges d’écart entre les Hauts-de-Seine et la Seine-Saint-Denis, malgré des populations comparables. Bien d’autres exemples d’inégalités pourraient être cités.

On ne peut assister à une explosion du nombre de conseillers régionaux ; en réduire le nombre n’est pas un but en soi mais une contrainte inéluctable. Le Gouvernement n’a pas choisi la facilité en réduisant le nombre des cantons. Dans cette optique, le chiffre global de 3 300 conseillers territoriaux nous a paru optimal.

Nous avions envisagé le recours à l’ordonnance sachant que la durée d’un an prévue pour l’habilitation permet de réduire le délai entre le dernier recensement et l’élection : alors que le recensement en 2008 devait s’appliquer en 2014, l’inscription dans la loi du tableau permet de stabiliser les choses. Le minimum de quinze élus par département correspond à celui du plus petit département actuel, le territoire de Belfort. MM. Chevènement et Michel Dreyfus-Schmidt avaient souhaité élever ce nombre à quinze dans un souci de bonne gouvernance. Nous avons suivi leur logique.

Aucune région ne compte plus de 70 conseillers territoriaux par département.

M. Jean-Pierre Sueur. – C’est ridicule !

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. – A Metz, à la communauté urbaine, il y a 440 conseillers régionaux et 45 vice-présidents…

Votre commission des lois soutient les critères retenus par l’Assemblée nationale, en préconisant des nombres impairs dans chaque département, comme l’a demandé l’ADF. Il faudra alors délimiter les nouveaux « territoires », selon la formule souhaitée par M. Portelli.

M. Jean-Pierre Sueur. – Cela va très loin !

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. – Un redécoupage des cantons devenait de toute façon indispensable : les écarts allaient de 1 à 20 dans plus d’une vingtaine de département, et même de 1 à 45 dans l’Hérault. Ces cantons se feront dans la limite des circonscriptions législatives, conformément à la tradition républicaine et à la hiérarchie des normes.

La circonscription cantonale a toujours, depuis le Consulat, regroupé plusieurs communes et la circonscription législative plusieurs cantons.

Il n’a hélas pas été possible de se caler sur les intercommunalités, ne serait-ce que parce que cela aurait donné un pouvoir exorbitant aux préfets qui auraient pu par simple arrêté déplacer les limites des territoires, et donc des circonscriptions des députés.

La solennité de la procédure nationale retrouvée -une vraie commission, composée de très hauts magistrats- est conforme à l’importance que nous reconnaissons aux conseillers territoriaux.

Les écarts actuels seront considérablement réduits.

Mme Catherine Tasca. – Un conte de fées !

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. – Le tableau sera particulier pour Paris, la Corse, la Guyane et la Martinique, vu leurs spécificités statutaires.

Après déjà plus de 200 heures de débat, nous resterons à votre disposition pour répondre à toutes vos demandes de précisions. (Applaudissements sur les bancs UMP)

 

M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances. – La commission des finances s’est saisie en première lecture des articles ayant des incidences financières ou fiscales, notamment à propos des métropoles. Elle n’a pu faire prévaloir son souhait d’une grande réforme novatrice, pourtant urgente.

Nous souhaitions, d’une part, doter les métropoles d’un dispositif fiscal et budgétaire très intégré, qui les différencie nettement des communautés urbaines, et, d’autre part, favoriser une dynamique de rationalisation du découpage territorial par la voie des communes nouvelles.

A l’article 35, notre commission n’avait proposé aucune modification. La suite du débat est à l’origine de deux éléments nouveaux importants pour la commission des finances : le régime fiscal et financier des métropoles ; les nouvelles dispositions sur les financements croisés.

Globalement, la commission est très réservée. Le texte que nous examinons aujourd’hui nous propose finalement la création de métropoles qui se distinguent très peu des actuelles communautés urbaines. Il traduit un certain manque d’ambition, ce que nous regrettons.

Toutefois, la commission des finances présentera plusieurs amendements, dont certains tendent à limiter les avantages des métropoles par rapport à d’autres intercommunalités.

L’indexation de la part garantie de la DGF justifiera un amendement de compromis. En ce domaine aussi, je regrette le manque d’ambition : on revient même à un dispositif plus rigide que celui de la loi Marcellin de 1971 !

L’Assemblée nationale a modifié quatre dispositions financières. Nous approuvons la nouvelle rédaction de l’article 34 ter, relatif aux piscines. L’Assemblée nationale a voté un amendement relatif aux commissions locales chargées d’évaluer l’incidence des transferts de compétences entre un EPCI et ses communes membres; nous approuvons cette rédaction.

En revanche, nous souhaitons maintenir le principe de territorialité de la DGF, avec une règle péréquatrice. Je vous proposerai un amendement incitatif.

L’Assemblée nationale a aussi harmonisé les taux des taxes locales au sein d’un EPCI ; je vous proposerai un amendement améliorant l’aspect opérationnel du dispositif.

J’en viens aux domaines de compétences. Les régions ne pourront participer qu’aux opérations d’envergure régionale engagées par les départements et les intercommunalités. Nous avons pris acte des décisions prises par la commission des lois à propos des compétences, mais il convient de préciser les financements croisés.

Enfin, l’article 35 quater, introduit par l’Assemblée nationale, est supprimé par notre commission des lois. Il tendait à empêcher de cumuler les subventions départementales et régionales, sauf pour les projets des petites communes ou des petits EPCI. L’idée d’inciter les départements et les régions à négocier un cofinancement est intéressante mais la première phase 2012-2013 est trop contraignante. Je vous proposerai un amendement à ce propos.

Sous réserve de ces précisions, la commission des finances est favorable à l’adoption des articles dont elle s’est saisie. (Applaudissements à droite)

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Ce billet a été publié le mardi 29 juin 2010 à 13 h 50 il se trouve dans la catégorie Collectivités.